دور القضاء في حل إشكالية تنفيذ الأحكام الإدارية
إن تتبع عمل المحاكم الإدارية المغربية يظهر لنا أنها بدلت جهدا كبيرا من أجل إيجاد الوسائل المناسبة لإرغام الإدارة على التنفيذ، مما جعل القاضي الإداري، ينعت بالقاضي المجتهد والشجاع الذي لا يتوانى عن اللجوء إلى كل الوسائل الممكنة من أجل إقرار المشروعية.
وذلك على عكس الغرفة الإدارية التي كانت تكتفي بإلغاء قرار الامتناع على اعتبار أنه متسم بالشطط في استعمال السلطة، والتعويض عنه فقط.
ومن أهم الوسائل التي اعتمدتها المحاكم الإدارية، من أجل التصدي لامتناع الإدارة، نجد الغرامة التهديدية ( المطلب الأول)، والحجز على أموال الإدارة الممتنعة عن التنفيذ( المطلب الثاني).
المطلب الأول: استعمال أسلوب الغرامة التهديدية
تعتبر هذه الغرامة التهديدية من أهم الوسائل التي اعتمدت عليها المحاكم الإدارية من أجل إجبار الإدارة على التنفيذ، وسنقوم في هذا المطلب، بتحديد مفهومها، ثم بحث السند الذي اعتمدته المحاكم الإدارية من أجل فرضها، كما سنقوم ببحث فعالية هذه الوسيلة في إلزام الإدارة على التنفيذ، زيادة على بحث إمكانية تمديد هذه الوسيلة إلى المسؤول شخصيا عن عدم التنفيذ، مبرزين موقف الغرفة الإدارية من هذه الوسيلة.
الغرامة التهديدية لغة تعني:" تلجئة مالية أو تهديد مالي أو غرامة إكراهية، ويراد بها الحكم على المدين بمبلغ معين يدفعه عن كل يوم يتأخر فيه عن تنفيذ التزام بأن يعمل أو بأن لا يعمل".
ويعرفهاChristophe Guettier بأنها:" عقوبة مالية تبعية تحدد بصفة عامة عن كل يوم تأخير، يصدرها القاضي بقصد ضمان حسن تنفيذ حكمه أو حتى بقصد ضمان حسن تنفيذ أي إجراء من إجراءات التحقيق".
وبعبارة أخرى فإن الغرامة التهديدية هي عبارة عن تنبيه المحكوم عليه إلى الجزاءات المالية التي سوف يتعرض لها إن هو استمر في مقاومة تنفيذ الحكم الصادر ضده.
وحتى يحكم بالغرامة التهديدية، لابد من توفر الشروط التالية:
- أن يكون التنفيذ من طرف المدين ما زال ممكنا، فإن انتهى محل الالتزام فلا محل لتحديد الغرامة التهديدية.
- أن يمتنع المدين عن التنفيذ صراحة، وألا يحول والتنفيذ عائق قانوني أو واقعي.
- وأن يكون موضوع الحكم يتعلق بأداء التزام بعمل من طرف المنفذ عليه أو مخالفته التزام بالامتناع عن عمل.
وبالنسبة للسند الذي اعتمد عليه القاضي الإداري، من أجل تبرير فرض الغرامة التهديدية على الإدارة، فيمكن ادراكه من خلال أول حكم تم فيه فرض الغرامة التهديدية على الإدارة، والمعروف بحكم ورثة العشيري، الصادر عن المحكمة الإدارية بالرباط، بتاريخ 6 مارس 1997 والحامل لرقم 134.
فالقاضي في هذا الحكم، رجع إلى مقتضيات قانون المسطرة المدنية، على اعتبار أن القانون المحدث للمحاكم الإدارية لا ينص على أي مسطرة يمكن من خلالها إجبار الإدارة على التنفيذ، وعلى اعتبار أن المادة السابعة من القانون المحدث للمحاكم الإدارية، تحيل على تطبيق كافة قواعد قانون المسطرة المدنية، ما لم يقرر المشرع خلاف ذلك.
فبالرجوع إلى قانون المسطرة المدنية المحال عليه بموجب المادة 7 من القانون رقم 41-90، نجده ينص في الباب الثالث المتعلق بالقواعد العامة للتنفيذ من خلال الفصل 448 على الغرامة التهديدية، كوسيلة من وسائل إجبار المحكوم عليه على التنفيذ في غياب أي نص قانوني يستثني الإدارة من هذه الوسيلة، خصوصا أن كلمة المنفذ عليه الواردة بالفصل المذكور جاءت عامة، مما يعني جواز فرضها حتى على أشخاص القانون العام.
وبالتالي فإن القضاء الإداري المغربي، اعتمد في فرض الغرامة التهديدية في مواجهة الإدارة، على مقتضيات المادة السابعة من القانون المحدث للمحاكم الإدارية.
وقد تم تأييد هذا الحكم من قبل الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى، من خلال قرارها رقم 1301، الصادر بتاريخ 25/9/1997.
فالقاضي الإداري المغربي اعتمد في إقراره لفرض الغرامة التهديدية ضد الإدارة على (نظام وحدة القضاء بالمغرب والتي تقتضي ضمن ما تقتضيه تطبيق قواعد المسطرة المدنية على المنازعات الإدارية والمدنية في نفس الوقت، في حالة عدم وجود نصوص مخالفة، وموقف القاضي الإداري مساير للتوجه العام الذي أراده المشرع للمحاكم الإدارية، فأثناء مناقشة مشروع القانون المحدث للمحاكم الإدارية تأكد أن الاتجاه يسير نحو الحفاظ على وحدة نظامنا القانوني ووحدة المحاكم المكونة له، بحيث ورد في جواب وزير العدل"... إن المحاكم الإدارية تعتبر محاكم عادية مندرجة في التنظيم القضائي للمملكة مع تخصصها في المادة الإدارية...أما بالنسبة لتنفيذ الأحكام الصادرة عن المحاكم الإدارية فقد أحال المشرع على المقتضيات العامة للتنفيذ كما وردت في قانون المسطرة المدنية"، وعند صدور القانون المحدث للمحاكم الإدارية جاءت مادة السابعة تستجيب لما اقترحته الحكومة في مشروعها، وتعبر عن إرادة المشرع).
والملاحظ أن المحاكم الإدارية لم تحتج إلى البحث عن وسيلة خارج إطار القانون لفرض الغرامة التهديدية على الإدارة، كما فعل القضاء الفرنسي- قبل أن يسمح المشرع بذلك-، حيث أن القاضي الإداري الفرنسي، أمر بفرض الغرامة التهديدية في قضايا الاعتداء المادي فقط، معتمدا في ذلك على أن الإدارة تتجرد في عملها من الصبغة الإدارية وتنزل بنفسها إلى مرتبة عامة الأشخاص الذين يمكن مواجهتهم بكافة الوسائل إذا امتنعوا عن تنفيذ الأحكام الصادرة ضدهم، ومن ضمنها الغرامة التهديدية.
وما دمنا بصدد الحديث عن فرض الغرامة التهديدية في مواجهة الإدارة، فإن هناك إشكالية جانبية يستحسن التعرض إليها، وهي المتعلقة بجواز تحديد الغرامة التهديدية بمنطوق الحكم، وذلك قبل تسجيل امتناع الإدارة عن التنفيذ؟
ما دام أنه لا يوجد نص يمنع تحديد الغرامة التهديدية في منطوق الحكم، تحسبا لامتناع الطرف المحكوم عليه، فإن قيام القاضي الإداري بتحديد الغرامة التهديدية في منطوق الحكم هو جائز.
وتطبيقا لذلك نجد الأمر الاستعجالي الصادر عن المحكمة الإدارية بوجدة، عدد 28-98 بتاريخ 15/10/1998، قضية ناصر مصطفى ومن معه ضد وزير التربية الوطنية، بحيث أن قاضي المستعجلات أمر بإيقاف البناء إلى غاية الفصل النهائي للنزاع تحت طائلة غرامة تهديدية قدرها 1000درهم عن كل يوم تأخر عن التنفيذ، ابتداء من تاريخ التثبت من الامتناع، وفي هذه النازلة لم ينتظر القاضي حصول واقعة عدم التنفيذ للحكم بغرامة تهديدية، وإنما قام بذلك حتى في غياب امتناع واقعي من طرف الإدارة.
والأستاذ آمال المشرفي، يرى أن هذه الإمكانية، ليس من شأنها فقط ضمان تنفيذ الأحكام القضائية، ولكن لها ميزة أساسية أخرى، تتمثل في كونها تضمن هذا التنفيذ بصورة فورية وسريعة.
وإذا كان الجميع نوه بجرأة وشجاعة القاضي الإداري، عندما قبل فرض الغرامة التهديدية على الإدارة، كما تم التنويه بالمجلس الأعلى بسبب تأييده لفرض الغرامة على الإدارة،فإن المهتمين يجمعون على أن الغرامة التهديدية المفروضة على الإدارة ليست دائما وسيلة فعالة، في إرغام الإدارة على تنفيذ الأحكام الصادرة ضدها.
وعدم فاعلية هذه الوسيلة يرجع إلى: