المطلب الأول: صعوبات ذات طبيعة قانونية
إن إشكالية تنفيذ الأحكام الإدارية تكمن بالأساس في غياب مسطرة خاصة بتنفيذ الأحكام الإدارية من أجل إجبار الإدارة على التنفيذ، فقانون المحاكم الإدارية لا يتضمن مسطرة خاصة بتنفيذ الأحكام الإدارية، كما أن قانون المسطرة المدنية لا يتضمن الوسائل اللازمة لجبر الإدارة على تنفيذ الأحكام القضائية الحائزة لقوة الشيء المقضي به.
فالقانون المحدث للمحاكم الإدارية اكتفى بوضع مادة فريدة في ميدان التنفيذ، وهي المادة 49 التي تنص على أن التنفيذ يتم بواسطة كتابة ضبط المحكمة الإدارية التي أصدرت الحكم، ويمكن للمجلس الأعلى أن يعهد بتنفيذ قراراته إلى المحكمة الإدارية.
والملاحظ أن هذه المادة-أي المادة49-لم توضح بشكل مفصل كيفية تنفيذ الأحكام الإدارية، مما جعلها متسمة بالقصور، و الأكثر من ذلك أنها تسببت في مجموعة من التعقيدات، و طرحت مجموعة من الإشكاليات [مسألة الإنابة].
فالمادة 49 تنص على ما يلي:«يتم التنفيذ بواسطة كتابة ضبط المحكمة الإدارية التي أصدرت الحكم، ويمكن للمجلس الأعلى يعهد بتنفيذ قراراته إلى المحكمة الإدارية».
فهذه المادة اكتفت بتحديد الجهة التي أوكل لها المشرع تنفيذ أحكام المحاكم الإدارية، وهي كتابة الضبط بها بالنسبة للأحكام الصادرة عن كل محكمة إدارية على حدة في حدود اختصاصها المكاني، بالإضافة إلى إمكانية تنفيذ القرارات الصادرة عن المجلس الأعلى.
ومقتضيات هذه المادة هي تأكيد لما جاء في الفقرة الثانية من الفصل 429 من قانون المسطرة المدنية التي تنص كذلك على أنه:" يتم التنفيذ بواسطة كتابة ضبط المحكمة التي أصدرت الحكم...".
وبالتالي فإن القانون رقم 41-90، لم يحدد أي طريقة لإجبار الإدارة على تنفيذ الأحكام الصادرة ضدها، كما أنه لم يرتب أي جزاء على الإدارة في حالة امتناعها عن التنفيذ.
كما أنه لم يضع صيغة تنفيذية خاصة بالأحكام الصادرة عن المحاكم الإدارية: فهل يعني هذا أن المحاكم الإدارية مدعوة لتذيل أحكامها بالصيغة التنفيذية الواردة في المسطرة المدنية؟
قبل بحث هذا التساؤل، سنقوم بتوضيح موقف القانون المقارن من هذه المسألة:
-بالنسبة للقانون المصري: نجد المادة 54 من القانون رقم 17 المتعلقة بمجلس الدولة تنص على شكلين مختلفين للصيغة التنفيذية للأحكام الإدارية، حيث إن الأحكام الصادرة بإلغاء القرارات الإدارية تكون مذيلة بالصيغة التنفيذية التالية:" على الوزراء ورؤساء المصالح المختصين تنفيذ هذا الحكم وإجراء مقتضاه".
أما الأحكام الإدارية الأخرى، فتكون نسختها التنفيذية مذيلة بالصيغة التنفيذية التالية:"على الجهة التي يناط بها التنفيذ أن تبادر إليه متى طلب منها، وعلى السلطات المختصة أن تعين على إجرائه ولو باستعمال القوة".
وهذا يبرز لنا الأهمية الكبرى التي أعطاها المشرع المصري للأحكام الإدارية، بحيث أفرد لها صيغة تنفيذية خاصة بها.
- بالنسبة للجزائر: هناك نص عام أتى به دستور 1976، ينص على ما يلي:" على كل أجهزة الدولة المختصة أن تقوم في كل وقت وفي كل مكان، وفي كل الظروف بتنفيذ أحكام القضاء...".
كما أن المادة 320 من قانون الإجراءات المدنية تنص على:" كل حكم أو سند لا يكون قابلا للتنفيذ، إلا إذا كان ممهورا بالصيغة التنفيذية التالية ... وفي القضايا الإدارية تكون الصيغة التنفيذية على الشكل التالي: الجمهورية تدعو وتأمر وزير... أو الوالي، أن يقوموا بتنفيذ هذا القرار".
بعدما اطلعنا على موقف القانون المقارن من الصيغة التنفيذية، ووجدنا أنه يضع صيغة تنفيذية خاصة بالأحكام الإدارية، على عكس المشرع المغربي، سنعود إلى السؤال المطروح سابقا والمتمثل في إمكانية تطبيق الصيغة التنفيذية الواردة في قانون المسطرة المدنية من قبل المحاكم الإدارية.
بالرجوع إلى القانون رقم 41-90، نجد أن المادة السابعة منه تنص على إمكانية تطبيق القواعد المقررة في قانون المسطرة المدنية، وهي المشار إليها في الفصل 433 من قانون المسطرة المدنية الذي ينص على ما يلي:" وبناء على ذلك يأمر جلالة الملك جميع الأعوان وبطلب منهم أن ينفذو الحكم المذكور( أو القرار) كما يأمر الوكلاء العامين للملك أن يمدوا يد المعونة لجميع قواعد وضباط القوة العمومية وأن يشدوا أزرهم عندما يطلب منهم ذلك قانونيا".
وقد كانت كتابة ضبط المحاكم الإدارية في البداية تتردد بين اعتماد هذه الصيغة التنفيذية، أو وضع طابع يحمل عبارة " نسخة تنفيذية سلمت طبق الأصل ولأجل التنفيذ"، كما ينص على ذلك الفصل 428 من قانون المسطرة المدنية، ويمكن تفسير هذا التردد بعدم تلاءم الصيغة التنفيذية الخاصة بالأحكام المدنية، مع طبيعة الأحكام الإدارية، كما أنها لا تتلاءم مع الجهة المطلوبة في التنفيذ، على اعتبار أن تنفيذ على الإدارة لا يمكن تصوره عن طريق الاستعانة بالقوة العمومية، ومع ذلك فقد تم الاتفاق بين جميع المحاكم الإدارية على وضع الصيغة التنفيذية المذكورة على النسخ التنفيذية المتعلقة بالأحكام الإدارية، في انتظار تدخل المشرع من أجل وضع صيغة تنفيذية خاصة بالأحكام الإدارية مثل ما هو معمول به في القانون المقارن.
ومع مرور الوقت طرحت إشكالية أخرى أكثر تعقيد من الإشكالية الأولى، تتمثل في أن كتابة ضبط الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى كانت ترفض تذييل القرارات الصادرة عنها بالصيغة التنفيذية، بحجة "أن قرارات المجلس الأعلى لا تذيل بها" رغم محاولة إقناعها بأن الغرفة الإدارية هي بمثابة محكمة استئناف بالنسبة لأحكام المحاكم الإدارية، وبالتالي فإن قراراتها يجب أن تذيل بالصيغة التنفيذية من قبل كتابة ضبط المجلس الأعلى، لكن حتى لا تبقى الأحكام معلقة بدون تنفيذ، ابتدعت المحاكم الإدارية حلا وسطا يتمثل في ما يلي:
في حالة صدور قرار من الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى يؤيد حكم المحكمة الإدارية، فإن كتابة ضبط هذه الأخيرة تذيل حكمها المؤيد بالصيغة التنفيذية،وكتب في أسفل تنفيذية بأن هذا الحكم قد تم تأييده من طرف الغرفة الإدارية بناء على القرار كذا...الصادر بتاريخ كذا... ويرفق طالب التنفيذ طلبه بنسخة عادية من قرار المجلس الأعلى تضاف إلى الملف التنفيذي.
أما إذا ألغت الغرفة الإدارية حكم المحكمة الإدارية القاضي برفض الطلب، وتصدت وحكمت بالاستجابة له، فإن المحكمة الإدارية، لا يمكنها تذييل حكمها بالصيغة التنفيذية لأنه ليس الحكم الذي سينفذ، وإنما القرار الصادر عن الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى، فهنا لا يمكن لكتابة ضبط المحكمة الإدارية فتح ملف تنفيذي بناء على نسخة عادية فقط من قرار الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى المطلوب تنفيذه.
وموقف كتابة ضبط المجلس الأعلى، هو منتقد بالنظر للفصل 428 من قانون المسطرة المدنية الذي ينص على تسليم النسخة التنفيذية من طرف كتابة ضبط المحكمة التي أصدرت الحكم، كما أن المادة 46 من القانون المحدث للمحاكم الإدارية تنص على أن المجلس الأعلى يمارس عندما ينظر في أحكام المحاكم الإدارية المستأنفة لديه، كامل الاختصاصات المخولة لمحاكم الاستئناف.
وقد تم عرض هذا المشكل على " مجلس الرؤساء"، الذي يعقده رؤساء الغرف بالمجلس الأعلى مرة في كل شهر، الذين قرروا فيه وجوب تذييل قرارات الغرفة الإدارية بالصيغة التنفيذية.
وبالتالي فإن هذه الإشكالية تم التغلب عليها ولو مؤقتا، في انتظار تدخل المشرع، من خلال إحداث محاكم استئناف إدارية حتى تبقى الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى تبت كمحكمة نقض فقط.
وبالإضافة إلى مشكل الصيغة التنفيذية، هناك مشكل آخر تسببت فيه المادة 49 من قانون المحدث للمحاكم الإدارية، والمتمثل في مشكل الإنابة القضائية.
فهذه المادة تقضي بأن المحكمة الإدارية هي التي تنفذ الأحكام الصادرة عنها أو الصادرة عن الغرفة الإدارية بالمجلس الأعلى، مما يجعل تنفيذ الأحكام الإدارية صعبا مادام أن المحاكم الإدارية لا توجد في كل المدن المغربية، إذ كيف يمكن تنفيذ حكم صدر عن المحكمة الإدارية بالرباط في حق الإدارة المحكوم عليها المتواجدة بطنجة التي لا تتوفر على محكمة إدارية، فهذه المدينة تدخل في دائرة نفوذ المحكمة الإدارية بالرباط؟!.
فحرفية نص المادة 49 تقضي بأن يتوجه عون التنفيذ بالمحكمة الإدارية بالرباط إلى مدينة طنجة ليقوم بإجراء التنفيذ، الأمر الذي يصعب تصوره، وإذا طبقنا المادة السابعة من نفس القانون، سنجد أن المادة 439 من قانون المسطرة المدنية، تعطي الحق لكتابة ضبط المحكمة التي أصدرت الحكم أن تنيب عنها كتابة ضبط المحكمة التي يجب أن يقع التنفيذ في دائرتها القضائية.
فحسب هذا الفصل يمكن توجيه إنابة قضائية إلى محكمة أخرى، فإذا كان الأمر يتعلق بمحكمة إدارية فلا إشكال، لكن إذا كان التنفيذ سيجري في مدينة لا توجد بها محكمة إدارية، فهل يمكن توجيه إنابة قضائية إلى المحكمة الابتدائية؟.
هنا يطرح الإشكال بخصوص طريقة تنفيذ الأحكام الإدارية التي تختلف طبيعتها عن طبيعة الأحكام العادية، كما أن الإشكال يثور أكثر في حالة إثارة صعوبات في التنفيذ والتي تنظر فيها- حسب ما استقر عليه العمل القضائي- محكمة التنفيذ، أي المحكمة التي يجري التنفيذ بدائرتها، فإذا عرضت صعوبة قانونية أو واقعية في تنفيذ حكم إداري على رئيس المحكمة الابتدائية ( باعتبارها محكمة التنفيذ)، فإن هذا الأخير يستعصي عليه البت في هذه الصعوبة، لأن ذلك يقتضي منه إبداء وجهة نظره في صياغة منطوق الحكم الإداري أو في تعليله أو غير ذلك، والتي تكون مختلفة عن وجهة نظر المحكمة الإدارية المصدرة للحكم، هذا فضلا عن كثرة ملفات التنفيذ الموجودة بالمحاكم الابتدائية، مما يجعل عملية تصفية الأحكام الإدارية تتأخر.
وقد وجدت المحاكم الإدارية حلا لهذا المشكل عن طريق توجيه الملف التنفيذي مباشرة إلى العون القضائي الذي تم اختياره من طرف طالب التنفيذ دون توجيه إنابة قضائية إلى المحكمة الابتدائية التي يعمل بدائرتها العون القضائي المذكور، فبهذه الطريقة إذا ما أثيرت صعوبة في التنفيذ فإن محكمة التنفيذ هي المحكمة المصدرة للحكم أي المحكمة الإدارية، وبالتالي فإن هذه الأخيرة هي التي تكون مختصة بالبت في تلك الصعوبة وليس المحكمة الابتدائية ما دامت الإنابة القضائية لم توجه إليها.
كما أن المحكمة الإدارية بمكناس في قضية محمد العطاوي، قامت بتوجيه إنابة قضائية إلى القاضي المقيم بجماعة تونفيت، وكلفته بتنفيذ الحكم الصادر عنها، وحتى تتجنب المشاكل المشار إليها أعلاه، حصرت مهمة هذا القاضي المقيم في إجراء التنفيذ ومعاينة تقاعس الجماعة القروية عن التنفيذ، وتحرير محضر الامتناع تم إرسال هذا المحضر إلى القاضي الإداري بمكناس، وبموجب هذه الإنابة لا يختص القاضي المقيم بالنظر في العراقيل التي تعترض هذا التنفيذ.
وبالإضافة إلى هذا الصعوبة، هناك صعوبات قانونية أخرى، مثل إشكال المدة التي يجري فيها التنفيذ، فالقواعد العامة تنص على أن التنفيذ يجب أن يتم داخل 30 سنة، فالتساؤل يثور حول بداية سريان هذا الأجل؟، كما يثور التساؤل حول طبيعته، بمعنى هل هو أجل تقادم أم أجل سقوط، مع مراعاة الاختلاف الحاصل بينهما؟.
وهناك مشكل أخر، يتمثل في كون النسخة التنفيذية لا تسلم إلا مرة واحدة، وذلك على عكس ما كان معمولا به في الماضي، بحيث كان يتم إرجاع القضية للمحكمة الموضوع التي تعطي نسخة تنفيذية ثانية.